【导读】“美国在跑一场比赛，中国却在跑另一场。”这句话出自杰克·沙利文(Jake Sullivan)——2021至2025年间担任美国国家安全顾问、如今是哈佛大学基辛格讲席教授。随着特朗普总统时隔九年再度访华，中美关系正式迈入“建设性战略稳定”的新阶段，美国对华政策也从过去的极限施压，转向了寻求“可控博弈与合作”的务实盘整。
在这个中美关系迎来历史性校准的关键节点下，华盛顿的智库圈正忙着“复盘”。其中，最具分量的声音之一，来自杰克·沙利文（Jake Sullivan）。他承认了一个令华盛顿不安的事实： 中国不再仅仅是追赶者，而是在践行一套不同的权力逻辑 ——将生产、规模与掌控关键资源投入置于国家战略的核心。当美国执着于“谁是第一个创新突破”时，中国却在争夺另一个制高点：如何将技术转化为贯穿整个经济与国防体系的实际能力。
为此，他提出美国必须争夺“四个制高点”： 重振科技工业基础、重视军事创新、构建美国主导的数字秩序、为中美关系建立稳定底线。他还明确反对与中国全面脱钩，主张“小院高墙”式的精准管控，并罕见地承认：美国需要学习中国产业战略中的某些元素，但不能复制中国模式。
作为前拜登智囊，这篇长文不仅是对特朗普、拜登两届政府对华科技政策的总结与反思，更是民主党为未来美国政府绘制的战略路线图。在中期选举临近、美国民意摇摆不定的关键节点下，细读这份战略复盘，显得尤为迫切与必要。
本文为文化纵横新媒体原创编译，仅代表作者观点，供读者参考。
文化纵横新媒体·国际观察
2026年第30期 总第310期
科技制高点
——在与中国的竞争中占据优势所需的条件
▍引言
在大国竞争中，能够胜出的国家往往是那些善于适应的国家。雅典与斯巴达及其盟友不断创新，以使各自的海军超越对手。冷战期间，美国与苏联在太空竞赛中角力近二十年。如今，技术已成为美中竞争乃至更广泛的世界格局之争的核心战场，美国必须再次适应。这场竞争正在半导体、人工智能、生物技术与清洁能源等前沿领域全面展开。要赢得这场角逐，华盛顿需要明确定义成功的标准，并制定清晰、一贯的实现路径。
数十年来，美国对华政策建立在一个不言自明却影响深远的假设之上：中国基本上在跑同一场比赛，只是落后几步而已。中国被视为善于模仿、疏于创新、最终依赖西方技术的追随者。美国的领先地位被认为是持久的，甚至是可以自我维持的。
然而，这一假设并未得到印证。中国已不再仅仅是追赶美国创新的步伐，而是在践行一套不同的权力逻辑：将生产、规模与掌控关键资源投入置于国家战略的核心。当美国专注于保持创新突破方面的领先优势，自信地认为这些突破会自然而然地转化为经济、军事与软实力时，中国却着眼于这一转化过程本身——力图将技术进步转化为贯穿整个经济体与国家安全体系的实际能力。换言之，美国在跑一场比赛，中国却在跑另一场。尽管这一转变是渐进发生的，其后果如今已无法回避。在一个又一个领域，中国已经建立或正在建立对现代经济基础层的主导地位。
图一 中国研发支出超越美国
美国人往往将竞争视为一场冲向终点线的赛跑——比拼哪个国家率先取得下一项激动人心的创新成果。但这种框架既具误导性，又适得其反。这场竞争没有截止日期，胜利不会以某一方高呼胜利的单一时刻呈现，也不会仅凭在单一赛道上飞奔而来。这场竞争将无限期延续，横跨众多领域。如果他人在部署上比你更快，仅凭率先发现新进展已远远不够；如果生产所需的关键投入与产能游离于美国及其盟友的掌控之外，仅凭设计领先也远远不够。华盛顿的目标必须是同时建立所有这些形式的优势。
这场竞争的意义，并不在于单纯地“击败”中国。如果美国在某些相对指标上领先于中国，却未能让本国人民更加安全、未能为他们创造更多机会，那便是彻底的失败。真正的成功，需要培育一个持续推动创新的科技工业基础、迅速调整美国军事力量以威慑重大冲突，同时推广美国数字基础设施与标准——并在此过程中对共同利益保持与中国合作的开放姿态，以防止一场让整个世界沦于困境的“竞次”。
确保实现上述目标，必须成为美国二十一世纪国家战略的核心任务。为此，需要超越党派界限、跨越多届政府的思维方式转变。而当下锁定这种转变已刻不容缓——技术实力正以世界多年未见的速度与力度直接转化为地缘政治权力。美国也正面临着真正意义上的同等级竞争对手，这在很长时间里都是头一遭。
▍中国的战略逻辑：我行我素
成为全球科技领域的领导者，已成为中国国家实力的核心组织原则。中国的产业政策围绕这一目标成形，其战略着眼于长远。我们美国认为，中国的战略是选择性的，他们不追求在每一个前沿领域都领先，而只需掌控关键杠杆节点：当前中国已在稀土深加工、制药原料及电池等方面具有优势，并努力在以机器人为代表的新兴领域构建优势。
中国在技术突破方面也有长足进步。以电池供应链为例，在掌控这一供应链之后，中国得以在电池创新领域大步领先，中国生产的锂离子电池占全球产能的70%以上，在电池单体制造领域的产能占全球3/4以上。中国如今正试图在生物技术领域复制这一路径。
图二 中国医药行业迅速发展
中国之所以能够执行这一宏大战略，离不开其政府组织能力。中国能够以高度协调与迅捷的方式将国家资源大规模导向国家目标。国有银行、产业政策、采购与监管协同运转、步调一致。国家能够以惊人的规模动员生产要素，并补贴激烈的市场竞争——少数龙头企业得以脱颖而出，进而主导某一全球产业。
相较之下，美国虽然拥有世界一流大学，但政府职能有限，这导致美国在创新方面具有优势，但还需生产先进技术、掌控驱动本国经济与国防工业基础运转的关键投入，以便在更广阔的竞技场上参与竞争。
▍美国战略框架：争夺四个制高点
一套有效的美国科技战略，应致力于建立并守护四个“制高点”。制高点提供的是持久的结构性优势，能带来将政策与美国人民实际生活相连接的具体、可衡量的成果。
第一，美国必须重振科技工业基础——不仅要维持在创新最前沿的地位，还要积累足够的产能，能够大规模生产先进技术，并依托多元化、具有韧性的供应链，与盟友和伙伴协同合作。
第二，美国军事力量必须聚焦于快速创新与适应，这对于在多个战区威慑至关重要。
第三，华盛顿必须构建一套由美国主导的全球数字秩序，使美国技术成为主流标准。
第四，必须在中美关系中建立稳定的底线，并推动两国在防止“竞次”、避免全球集体受损方面开展实质性合作。
这四个制高点相互强化。重振后的科技工业基础将支撑军事实力与经济韧性；军事创新将保护美国工业并维系充满活力的全球经济；一套美国主导的全球数字秩序；如此循环，相辅相成。
三类技术将是这一战略不可或缺的基础：其一是算力，涵盖半导体、量子信息系统，尤其是人工智能；其二是生物技术与生物制造，从药物研发到建筑材料的合成生产；其三是清洁能源，尤其是由电池、电机、芯片与电力电子构成的“电气化堆栈”。这三大领域的进步将相互促进：更强的算力与清洁能源将提升AI能力，而更先进的生物技术和更强大的电气化堆栈将把这种进步转化为科学与工业层面的实际成果。
如果美国成功占据并守住这些制高点，便能建立持久的战略筹码。随着美国工业实力的空心化，以及对掌控关键军事技术供应链能力的衰弱，美国逐渐丧失了经济活力与军事威慑力，继而导致了全球影响力下滑。美国应当充分认知这一点。
▍重振科技工业基础
近几十年来，美国形成了一种根深蒂固的观念：技术设计与研发是美国的天然强项，而制造业不过是可以安全外包的成本中心。然而，越来越清楚的是，创新与生产无法切割——制造业一旦离开，工艺工程的专有知识也随之流失。假以时日，这种知识外流将侵蚀维系技术领先地位的反馈回路。历史已经证明，投资于多元化、有韧性的制造业基础的价值所在。经济学家达龙·阿西莫格鲁(Daron Acemoglu)与西蒙·约翰逊(Simon Johnson)记录了工业革命期间的一个规律：拥有工匠背景的人，正是推动发明向前的创新工程师。一个国家的人民一旦停止制造与钻研，便将失去推进技术的能力。而一个任由整体工业基础萎缩——拱手相让机构知识、供应链掌控力以及生产深度与多样性——的国家，将更难在特定关键领域建立实力。美国不能让这种情况发生。
图三 中国创新能力大幅提升
为重振科技工业基础，华盛顿必须推行一套双轨并行的国家战略：一方面促进创新与先进制造，另一方面保护科研成果。促进创新，要求美国更好地发挥其人力、财力与战略资本的作用。首先是移民政策，应降低顶尖科学与工程人才来美并留美的门槛。AI等关键领域工程师中，有相当高比例来自其他国家，而让这些高技能人才在美国建立职业生涯，显然符合美国利益。美国政府还应大幅增加联邦研发经费，恢复到20世纪60年代的历史高峰水平；一笔大规模的基础研究资金注入，将带来任何其他联邦支出都无法比拟的战略回报。此外，对清洁能源项目的投入将有助于奠定充裕电力供应的必要基础，从而在不推高电价、不造成有害环境后果的前提下支撑人工智能等技术的发展。
2022年《芯片与科学法案》和《通货膨胀削减法案》等立法里程碑，展示了政府行动如何促进半导体与清洁能源领域的制造业发展。但一套更为全面、更具整合性的产业战略已不可或缺。可资借鉴的一个模式，是新冠疫情期间特朗普第一届政府启动的“曲速行动”——该行动旨在以最快速度研发并部署疫苗。这一行动的成功证明，当目标明确、具有政治支持时，美国政府能够迅速协调风险、需求与供应。美国应发起类似的动员行动，以推进先进电池、无人机等前沿技术的国内生产，并在工厂中大规模部署更先进的机器人与人工智能。这一方式将尤其有助于那些缺乏资本和内部专业知识、难以独立实现现代化与规模化的中小制造商。任何成功的政策还必须聚焦于帮助劳动者转型进入高技能岗位，而非将他们视为可有可无的消耗品。
从实践层面来看，这意味着部署一套协调配套的工具组合，以刺激对那些具有战略重要性、但尚未吸引到所需资本的领域的私人投资。具体措施包括：加大定向公共投资、设定价格下限、发挥政府采购的杠杆作用、创造激励机制以鼓励企业与国内生产商签订长期采购合同，以及推进生产与建设许可流程改革——这一流程目前常常拖延数年乃至数十年。特朗普第二届政府在国内重稀土与磁铁加工产能方面所采取的投资举措，建立在拜登政府最初推动的基础之上，是将这套工具付诸实践的良好范例。
成功的产业战略还取决于对一个核心问题的清晰回答：哪些产业具有战略重要性？这是一个需要判断与审慎权衡的问题。拜登政府将汽车产业视为战略产业，因为它拥有可在危机时重新调配的大量工业产能——如新冠疫情期间紧急生产呼吸机时的情形——同时也是钢铁、铝、玻璃、电子等众多产业的重要客户，意味着汽车产业繁荣所产生的连锁效应将波及多个行业。其他政府可能在战略产业名单上作出不同的判断，但为确保严谨与清晰，应建立明确标准来阐释这些选择。学者克里斯·米勒(Chris Miller)提出，这些标准应包括：与国家安全有明确关联、容易形成集中垄断、危机时难以迅速重建，以及对所在产业生态系统具有重大正向效应。
有观点认为，至少在清洁能源这一前沿领域，美国应退出竞争，接受中国将成为推动能源转型的全球铸造厂这一现实。按照这种逻辑，如果中国愿意向全球补贴输出廉价太阳能板、电动汽车与电池，美国大可顺势而为——毕竟，美国人届时可以从中国购买廉价产品。然而，全球能源转型尚处于初级阶段。此刻就宣布“游戏结束”极为草率。忽视清洁能源，只会以一种新形式的能源依赖取代美国对外国石油的旧依赖。电动汽车及其生产供应链，正是美国工人应当建立的清洁能源产业的典型代表。与此同时，华盛顿还必须对生物技术产业施以产业政策，以扭转合同研究机构持续向中国外包的趋势。
这些投入还必须将韧性纳入核心考量。有观点合理地追问，完整的供应链韧性是否真的可行：即便华盛顿化解了部分漏洞，另一些漏洞依然存在，甚至还会涌现出新的隐患。诚然，在所有关键商品上实现永久性的完整韧性，很可能是难以企及的目标。但减少脆弱领域终归利大于弊：借用博弈论的语言，这能减少对手手中的高牌数量，而在一场多回合的博弈中，这一点举足轻重。当前，华盛顿应优先聚焦于高优先级的关键投入——即中国一旦实施限制便会对美国经济产生广泛且立竿见影冲击的投入，以及那些补救在操作上极具难度、见效缓慢的领域。正是出于这一考量，拜登政府于2022年援引《国防生产法》的广泛授权，着力确保大容量电池所需材料——锂、钴、石墨、镍和锰——的可靠与可持续供应。
这一战略的目标不应是自给自足，而应是多元化。这需要与盟友和伙伴携手合作。曾在拜登政府任职的柯特·坎贝尔(Kurt Campbell)与杜如松(Rush Doshi)曾在本刊撰文，提出“盟友规模”的构想——在这一框架下，美国及其伙伴将协调各自的产业战略，使一国的投资能够强化集体产能。若美国、欧洲及其他伙伴在对华“去风险”方面协调一致、在关键产业统一技术标准，便能构建起任何单一国家都无力独自维系的繁荣生产生态系统。这正是拜登政府在与欧盟、七国集团及其他关键伙伴协调政策时所追求的目标。遗憾的是，特朗普政府已动摇了盟友间的协调共识。未来的政府必须开展坚定的外交努力，可能历经数年，方能重建与盟友之间的公信力。
最后，促进创新的努力不能止步于发明与生产，还必须着眼于扩散——确保这些发明得到广泛应用。正如政治学家丁杰夫(Jeffery Ding)所指出的，提升全要素生产率——即从既定数量的投入中获得更多产出——始于建设，但不终于建设。在技术竞争中取得持续成功，需要发明在整个经济体与国家安全体系中得到广泛采用。冷战期间，这正是苏联失败而美国胜出的关键所在。
▍小院高墙：保护先进技术
促进创新与制造业固然重要，但仅凭这一点，还不足以建立具有韧性的科技工业基础。新的美国战略还必须包含积极的保护机制。对此，现代产业战略必须包含有针对性的关税措施，锁定电动汽车、半导体等战略领域的中国商品，而非波及更广泛的中国经济。许多其他国家——包括一些并非始终与美国利益保持一致的国家，如巴西——也对中国产能过剩表达了忧虑，并正推行本国的应对举措。
美国还必须防止最先进技术得到扩散。这一议程的核心，是先进半导体——它对于扩大AI可持续领先所需的算力至关重要，而AI领先又将反过来加速几乎所有其他科学与军事力量领域的进步。与中国全面脱钩是不明智的：农业、基本家用品等非敏感领域的商品往来，惠及了美国家庭。但放松对先进计算设备的出口管制，无异于主动放弃美国及其盟友当前拥有的最具决定性意义的优势之一。决策者不应被那些认为现行美国出口管制适得其反——因为它驱使中国转向建设本土半导体供应链——的论调所左右。事实上，中国领导人早在这些管制措施被提上议程之前，便已将此列为国家最优先任务，并投入了大量的关注与公共资源用于发展本国芯片产业。
图四 中国半导体产业在各个领域持续推进
最佳策略，正是我所倡导的“小院高墙”：对管控范围保持高度选择性（小院），只聚焦于那些将决定国家安全与战略竞争走向的最敏感技术，再以严格限制守护这片小院（高墙）。拜登政府处理芯片管制的方式即体现了这一思路。对精密生物技术设备的出口管制、对美国在华量子计算等敏感技术生产领域投资的限制，均是这一方式在实践中的具体体现。
▍军事创新：以技术优势威慑冲突
美国科技战略的另一关键维度，是推动以军事创新为核心的对大规模冲突的威慑，成败在很大程度上取决于美军能否采纳新技术并与伙伴共享。
“数量即质量”这一古老格言，对于软硬件技术突破而言同样成立。廉价且充裕的空中无人机、无人水面舰艇与分布式传感器，对于向对手施加令其望而却步的代价至关重要；与此同时，远程精确打击等高端能力以及扫雷等传统系统仍不可或缺。新的作战概念与更新的指挥控制框架亦不可少。军队不能用昨日的作战计划打明日的战争。拜登政府的《国家防务战略》以“一体化威慑”为框架，涵盖新技术所开辟的多元领域与平台。这种扩散将确保美国及伙伴力量在遭受大规模导弹攻击或网络破坏的情况下，仍能保持感知、机动与打击能力。
人工智能是这些转变的核心。AI赋能系统已在优化后勤、分析情报、检测网络漏洞与识别军事目标等方面发挥日益重要的作用。随着时间推移，这些AI系统将越来越多地塑造军队的训练、规划与作战方式。中国已经开始整合AI能力，而美国必须奋起直追。在美国国家安全体系中全面部署人工智能，既需要文化变革，也需要组织变革，包括采购与采办的新模式，以及人机联合团队的行动规程。
有效的军事创新不能仅凭美国单方面的能力，而必须建立在网络化防御的基础上——将先进技术整合到盟国军队中，使综合战力倍增而非简单叠加。AUKUS安全合作框架——澳大利亚、英国与美国之间的防务安排——展示了这一方向的可能性。AUKUS通常被视为一项涉及核潜艇的狭义协议，但更准确的理解是：它是一个技术加速器，是在无GPS量子导航、水下战等领域实现有效技术转让与能力部署的机制。北约也已启动了自身的防务创新加速器。
▍美国主导的全球数字秩序
二战后，华盛顿构建了一套国际贸易、法律与标准体系，为共同增长与繁荣创造了安全与经济条件。这一体系之所以成功，正是因为世界其他国家选择加入并基于此体系继续建设。同样，若美国要在当今的技术竞争中胜出，就不能只建造最先进的AI模型，还必须赢得全球对其数字基础设施的认可与支持。
图五 中国已在5G移动宽带领域取得领先地位
北京已与大量发展中国家在数字基础设施建立合作，包括电信硬件、云服务等。但如果全球数字经济基于美国技术栈运行——云架构、芯片设计、安全协议与技术标准，美国能将其技术标准与规范推至全球。
赢得这场数字标准之争，需要大规模的商业外交。美国政府应与美国企业携手，降低美国技术在全球范围内的准入壁垒。提供融资、技术援助与企业合作，将有助于提升采用率，尤其是在中国已提供补贴且随时可用的技术套餐的地区。
在这场竞争中，标准与治理的分量与硬件同等重要。标准——尽管常常晦涩难懂、被人低估——是全球技术的语法，决定着系统如何交互、数据如何治理以及风险如何管控。它们由众多国际机构共同制定，对未来技术格局产生巨大影响，涵盖从AI安全与数据隐私的行为规范，到生物技术与生物制造的一系列领域。美国需要在这些机构中发挥引领作用，而非像当前政府所呈现的那样退出舞台。
美国尤应优先推动建立AI系统的标准化评估机制——在发布前测试其运作原理，以及在现实应用场景中可能以何种方式失效。华盛顿及志同道合的伙伴还应为合成生物学提供保障，鉴于其与AI的交融日益加深，相关内容应包括：通用筛查规程、针对特别危险应用的红线，以及当实验或系统以意外方式失效时的事故报告规范。
那些认为聚焦风险与安全会拖累美国在科技竞争中的论调，恰恰把问题搞反了。确保安全性与可信度，不会拖慢美国及其盟友的步伐，最终只会让它们走得更快。不确定性滋生谨慎：当决策者与产业界对安全性与可靠性缺乏信心时，他们便对采纳新能力更加迟疑。美国应加大力度，而非退缩，主导并塑造全球在AI安全方面的协调努力。
▍为中美关系建立稳定底线
在力图巩固上述制高点的同时，美国科技战略必须为中美关系的稳定与合作创造空间。这必须是整体战略的核心支柱，而非事后的补充。两国哪里都不会去，都必须学会与对方共存。
同样，在两国努力减少关键投入依赖的过程中，必须避免围绕贸易限制展开针锋相对的报复，因为这可能弊大于利。清洁能源技术与生物技术领域的竞争，不应遮蔽两国在应对气候危机或推进癌症等重大疾病治疗方面的合作空间。军事能力的提升若不伴随北京与华盛顿之间深入、持续的对话，反而可能增加战争风险。
竞争与合作并不相悖。通过提升自身技术实力，美国将拥有更大筹码，以推动风险管控协议的达成。然而，如何找到正确平衡，并无机械化的公式或算法可循，这需要一定程度的试错与摩擦。尽管如此，2024年《中美科技合作协定》的续签——该协定在知识产权保护、特定数据库和科研基地互惠访问等议题上推动共同标准——表明，即便两国奉行竞争性政策，双方在造福人类的科学事业上仍有广阔的合作空间。至关重要的是，美国决策者不应走向任何一个极端，即便那样做在某些时候看似更为便捷。
▍这是马拉松，不是短跑
一旦美国明确了战略，就必须付诸执行。而要做好这一点，意味着要正视该国战略雄心与实际执行能力之间日益扩大的鸿沟。弥合科技与制造业领域的这一鸿沟，需要调整驱动美国资本市场的激励机制。华尔街偏好软件投资，被其规模化带来的高回报所吸引，却对资本密集、利润率偏低的工业生产关注甚少。若战略依赖市场这只“看不见的手”将资本分配至战略性硬件制造，而这只手却只追逐下一只软件独角兽，那这一战略注定失败。美国政府必须与私营部门携手，借助税收抵免、贷款担保与风险保险等公共政策工具，使那些对私人资本吸引力不足的投资具备财务可行性。与此同时，还必须将先进设备的部署与大量培训投入、人才流动支持以及工资增长相挂钩。这对美国竞争力而言至关重要，对美国劳动者而言同样如此——他们有理由将人工智能、自动化与机器人视为工作岗位的威胁，而非能使工作更安全、更有趣、薪酬更高的工具。
执行挑战的另一半来自美国行政系统。美国建立的是一套将程序置于结果之上的体系：审批要求可将新建项目拖延十年，采购法规将创新型国防初创企业扼杀于萌芽，资金僵局让科研机构嗷嗷待哺。太多的人拥有说“不”的权力，太少的人被赋予说“是”的授权。
国家战略若不能服务于工人阶级和中产阶级的物质福祉，便毫无意义。一套有针对性的长期对华竞争战略——以科技工业主权为优先、以军事创新实现威慑、以美式数字标准为导向——将创造大量优质就业岗位，并为公共利益的投资注入强劲动力。
这项工作将历经数十年，而非数年。美国追求的，不应是率先发现突破性成果这一转瞬即逝的奖励，而应是通过将资本与战略相匹配、赋予机构果断行动的能力、以二战后时代的紧迫感与数字时代的敏捷性携手建设，来真正占据这些制高点。这是我们这个时代决定性的国家项目，也是美国人民完全有能力实现的事业。
✪ 杰克·沙利文
哈佛大学肯尼迪学院基辛格讲席教授
2021至2025年间担任美国国家安全顾问
✪ 鲁方裕(编译)
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